Sobrepoblación penitenciaria

Por Cristián Villalonga T. y Nicolás Frías O. 

Carta publicada por diario El Mercurio, el 18 de abril de 2024. 

 

Señor Director:

Para todos quienes nos dedicamos al Derecho, es imposible dejar de reflexionar sobre las medidas propuestas por el ministro Cordero para que todos los actores que intervienen en la justicia penal se hagan responsables de la sobrepoblación penitenciaria. Sin duda, este es un problema grave, que tiene enormes consecuencias para los imputados, sus familias y la sociedad entera. No obstante, la solución planteada puede ser dañina para el Estado de Derecho.

No corresponde poner sobre los hombros de los jueces y fiscales un problema de política pública, para que ellos lo consideren en el marco de sus actuaciones judiciales, como, por ejemplo, en sus decisiones relacionadas con las prisiones preventivas. La información sobre la ocupación carcelaria nada aporta sobre el delito, ni sobre la posibilidad de que la libertad del imputado constituya un peligro para la seguridad de la sociedad o la persecución penal. Por el contrario, asumir su responsabilidad en esta materia puede convertirse en una presión moral que afecta la independencia judicial y la autonomía del Ministerio Público.

Existen otros canales, distintos de los planteados por el Gobierno, para que jueces y fiscales contribuyan a resguardar los derechos de las personas privadas de libertad. La principal responsabilidad de la situación de las cárceles es de la administración que se encuentra bajo el ministerio y de los legisladores. La solución al problema de la sobrepoblación penitenciaria y sus condiciones materiales, no debe transgredir el objeto del proceso judicial ni afectar la imparcialidad de las instituciones intervinientes en él.

 

Gobierno Judicial: legitimidad y urgencia de su reforma

Por Nicolás Frías O., Hernán Larraín F., y Cristián Villalonga T. 

Columna publicada por diario El Mercurio, el 15 de abril de 2024.

 

A raíz de casos tan distintos como el caso Lexus y el caso Audios, la Corte Suprema ha tenido que salir a dar explicaciones, adoptando medidas administrativas en el primero y emitiendo un pronunciamiento público en el segundo. Ello ha ocurrido porque nuestro máximo tribunal, además de ejercer la labor jurisdiccional, cumple en su plenitud las tareas de gobierno judicial, a excepción del sistema de nombramientos, en que comparte labores con el Ejecutivo y Legislativo.

Tal como en los tribunales no reformados (civiles), en que es el juez el responsable tanto de emitir resoluciones de las causas que conoce como de velar por que sus funcionarios cuenten con las condiciones materiales adecuadas de atención al público, bajo el actual modelo de gobierno judicial, la Corte Suprema cumple, al mismo tiempo, el rol de velar por la adecuada interpretación y aplicación del Derecho en los casos que conoce como por la infraestructura del Poder Judicial. Ello implica, por ejemplo, supervigilar desde las condiciones materiales que tiene el juzgado con competencia común de Cabo de Hornos, hasta la marca y tipo de los vehículos de los ministros. ¿Es razonable que la Corte Suprema cumpla roles tan disímiles? La pregunta recién planteada fue respondida por los dos procesos constituyentes desarrollados en el el país desde 2020, los que propusieron cambios profundos al modelo actual. Así, la Convención Constitucional planteó concentrar todas las funciones de gobierno judicial (nombramiento, disciplina, administración y capacitación) en un único órgano, compuesto por 17 miembros; mientras el Consejo Constitucional presentó un modelo desconcentrado en tres órganos dedicados a estas funciones.

Más allá de entrar a debatir en torno al mérito de las propuestas, es preciso enfatizar que en base a ambas experiencias se puede observar un consenso político -compartido dentro del Poder Judicial y en la mayoría de los sectores académicos- sobre la necesidad de modernizar la judicatura en esta materia, separando las tareas de gobierno judicial de las funciones jurisdiccionales. Con todo, a dicha modernización le asisten no solo razones técnicas o de eficiencia, sino también y especialmente: i) razones vinculadas al aseguramiento del debido proceso de las personas que acceden a tutela judicial, y ii) razones de legitimidad del sistema democrático.

En relación con el primer grupo de argumentos, debe considerarse que la profesionalización de las labores de gestión y administración se vinculan íntimamente con la manera en que personas despliegan su derecho a ser oídas y a recibir tutela judicial en forma oportuna. A su vez, el sistema de designación, capacitación y calificación de jueces dota de contenido efectivo al derecho a tener una resolución motivada, así como a ser juzgado por un juez independiente e imparcial.

En cuanto al segundo grupo de argumentos, el gobierno judicial incide también en la legitimación democrática y en la confianza en la institucionalidad. Las decisiones judiciales hoy poseen una creciente relevancia para la vida social, económica y política. Para la ciudadanía, la legitimidad de estas decisiones -y del sistema institucional en su conjunto- en parte depende de la imparcialidad y transparencia de la organización judicial, así como de la idoneidad de los jueces. A modo de ejemplo, estudios de la Red Mundial de Integridad Judicial de las Naciones Unidas indican que la mera percepción de corrupción en el sistema judicial ya supone una amenaza para la confianza en el Estado de Derecho.

Las necesidades de modernización del gobierno judicial son múltiples y apremiantes. No pueden quedar desatendidas. Actualmente existe un proyecto de ley so- bre nombramientos judiciales en el Congreso Nacional (Boletín N° 14.191-07). Este admite distintas mejoras, varias de ellas sugeridas por la Corte Suprema en su informe en el proceso legislativo. Es un buen comienzo para retomar un debate que resulta urgente para el futuro del país.

 

La justicia clama por su modernización

Por Macarena Letelier Velasco¹.

Columna publicada por Diario Financiero, el 04 de abril de 2024. 

 

Conmoción causó la medida adoptada en el mercado mayorista Lo Valledor al implementar un sistema de control de identidad, lo que a todas luces se percibió como una solución desesperada ante la falta de seguridad. Como señaló el gerente de comunicaciones del recinto "la violencia delictual nos amenaza por todas partes (...)" y, en este caso, tanto a colaboradores como a clientes. Lo que vino después es de público conocimiento.

Hace algunas semanas Google vio afectado su proyecto "Cerrillos Data Center" por una resolución al menos cuestionable en su mérito del Segundo Tribunal Ambiental de Santiago que anuló su resolución de calificación ambiental, a lo que seguramente seguirán otros recursos y presentaciones judiciales. Sin entrar al análisis del fondo de la decisión, debemos poner el foco en los tiempos que toma tener certeza judicial, en este caso más de cuatro años, sin considerar a la Corte Suprema. 

El Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) informó a principios de este año un catastro de 64 proyectos judicializados por una suma de US$ 10.546 millones. Entre los sectores afectados están energía (34%); Inmobiliario (17%), infraestructura (93%), minería (9%) y piscicultura (6%). ¿Qué pasará con los contratos para la explotación del litio en un mediano plazo? ¿integrarán esa lista también?

Lo anterior es una pequeña muestra de que no importa el tamaño de la empresa. El crecimiento del país es sensible no sólo al marco regulatorio tributario, arancelario o sectorial, sino también a las políticas nacionales en prevención y resolución de conflictos. Un emprendimiento o una gran inversión pueden tener una regulación adecuada para su generación y desarrollo, sin embargo, ante dificultades o imprevistos la interpretación y aplicación de las normas será decisoria para el futuro del proyecto.

Frente a esta realidad la pregunta es si la sociedad en general, y la clase política en particular, perciben el impacto de las normas de justicia en la dignidad de las personas, el crecimiento del país, en la construcción de una democracia sólida. Recordemos que la edición del Índice Global de Estado de Derecho del World Justice Project (2022) contempló respecto de Chile tres aspectos como problemáticos: la velocidad en la tramitación de causas, la percepción sobre la Independencia de los jueces frente a la influencia de privados en la judicatura civil y la percepción sobre la imparcialidad de los tribunales penales.

El sistema de justicia se ha visto cuestionado en el último tiempo y los síntomas de agonía claman por su modernización. Reactivar la tan anhelada reforma procesal civil, base para una modernización y adecuación del Poder Judicial a los tiempos actuales, sería un gran primer paso."

 

¹ Macarena Letelier Velasco: Investigadora del Programa Reformas a la Justicia UC. 

 

Restricción injustificada a la acción de protección sobre derechos sociales

Por Domingo Poblete¹, Raimundo Moreno², Cecilia Rosales³ y José Pedro Silva⁴.

El anteproyecto de nueva Constitución elaborado por la Comisión Experta mantiene la acción de protección como el principal instrumento para garantizar los derechos fundamentales de las personas frente a actos u omisiones, ilegales o arbitrarios, que puedan afectarlos. Asimismo, conserva su conocimiento en primera instancia en las Cortes de Apelaciones, con posibilidad de apelación ante la Corte Suprema.

Sin perjuicio de lo anterior, la propuesta también plantea algunas innovaciones relevantes. Una de ellas es la ampliación del catálogo de derechos protegidos, abarcándolos en su totalidad, aunque respecto de los derechos sociales (salud, vivienda, agua, seguridad social y educación) se propone una restricción consistente en que solo podrán reclamarse prestaciones “legales”, esto es, que hayan sido previamente reguladas por ley. Esta especificación persigue que sea el legislador, y no el juez resolviendo un caso particular, quien diseñe y defina las prestaciones que materializan estos derechos.

En cuanto a esta limitación, conviene revisar con detención la enmienda 299/2, la que propone exigir para la procedencia de la acción no solo el desarrollo legal del respectivo derecho social, sino también que la prestación esté “reglamentada administrativamente”. Ello significa, en la práctica, supeditar el amparo jurisdiccional del derecho a la previa emisión de los reglamentos y restante regulación secundaria por parte de la Administración. Si bien puede entenderse el propósito de introducir esta limitación adicional -consistente en reforzar la exclusión judicial del diseño del régimen de prestaciones-, resulta cuestionable en cuanto a su justificación y posibles efectos.

Por una parte, la enmienda propuesta parece asimilar la regulación legal (producto del debate democrático y pluralista propio del Congreso Nacional) a la administrativa (de carácter esencialmente unilateral) en cuanto a su vinculación al juez. No se trata aquí de menospreciar el valor del reglamento, fuente esencial de desarrollo y detalle del mandato general y abstracto del legislador, sino que de asignarle su debida posición en el sistema de fuentes. En concreto, mientras el juez debe someterse a la ley y asegurar su cumplimiento, la norma administrativa solo le vincula en cuanto esta se sujete estrictamente a la ley, compatibilidad que puede ser controlada por el juez. Lo anterior se explica por el diverso origen de estas normas y el diferente estándar democrático que ellas representan. De esta forma, la enmienda podría entenderse como una equiparación de efectos de la fuente legal y administrativa, pues ambas conformarían la estructura de la prestación con la misma fuerza imperativa, impidiendo así al juez resolver una eventual discordancia entre la regulación legal y administrativa.

Por otra parte, la enmienda propuesta podría imposibilitar del todo el amparo de estos derechos, aún después de su definición legal, mientras no se dicten las normas administrativas. ¿Y si la Administración retarda su dictación, aún más allá de los plazos fijados por la ley? En este caso, se impediría a la Corte intervenir, e incluso a instar por su pronta emisión, puesto que no le quedaría más remedio que declarar inadmisible la acción interpuesta. Adicionalmente, resulta conceptualmente forzado condicionar la protección constitucional a la reglamentación administrativa, puesto que ciertas prestaciones definidas por el legislador podrían no requerir la dictación de tal normativa.

En suma, los efectos de la enmienda propuesta representan un peligro para la eficaz protección de los derechos sociales que no parece justificarse frente a la restricción actualmente vigente en el anteproyecto, consistente en la determinación legal de las prestaciones. Junto con ello, la regulación propuesta supone reducir el control judicial de los actos de la Administración y validar la injustificable omisión del Ejecutivo en el cumplimiento de su misión de dar ejecución a las leyes, con el consecuente deterioro para la vigencia del Estado de Derecho.

Publicado en La Tercera, 28 de agosto de 2023.

¹ Domingo Poblete. Profesor de Derecho Administrativo UC.

² Raimundo Moreno. Profesor de Derecho Procesal UC.

³ Cecilia Rosales. Profesora de Derecho Constitucional UC.

⁴ José Pedro Silva. Profesor de Derecho Procesal UC. Director del Programa Reformas a la Justicia.

¿Un Gobierno Judicial Desconcentrado?

Por Nicolás Frías O.¹ y Cristián Villalonga T.²

La estructura de gobierno judicial desconcentrado funcionalmente, propuesta por la Comisión de Expertos, ha despertado algunas críticas provenientes del mundo académico y la profesión jurídica. Éstas alegan que no existen razones para dividir las tareas de gobierno judicial (nombramiento, disciplina, formación y gestión de recursos) y que no habrían experiencias comparadas a este respecto. Pareciera ser que aquellas críticas invitan a mantener el sistema actual o establecer un consejo de la magistratura. Conviene, entonces, preguntarse sobre la conveniencia de un gobierno judicial como el propuesto por la Comisión de Expertos.

Existen dos buenas razones para afirmar que un gobierno judicial desconcentrado funcionalmente en distintos órganos resulta conveniente para Chile. Básicamente, aquella estructura disminuye el riesgo de captura de grupos políticos y gremiales y, asimismo, permite el desarrollo de una capacidad institucional para hacerse cargo de tareas crecientemente sofisticadas.

En primer lugar, actualmente existen incentivos que despiertan el interés por la captura del gobierno judicial. Toda la literatura indica que la judicialización de la actividad política, como ha ocurrido hace al menos una década en nuestro país, constituye un estímulo para que los partidos políticos ejerzan mayor control. Del mismo modo, existe una mayor presión desde la misma esfera judicial. En la medida que ha aumentado el número de magistrados de primera instancia, el proceso de ascensos y nombramientos es cada vez más incierto. Considerando la falta de métodos apropiados para evaluar su desempeño, existe el aliciente para que algunos jueces recurran a presiones gremiales para tratar de incidir en aquellas decisiones.

En segundo lugar, desde la academia y el gremio judicial se ha señalado durante años que la Corte Suprema no posee la capacidad para realizar estas tareas. Dichas críticas no solo se refieren a que sus decisiones afectan la independencia judicial a nivel interno. Se han identificado algunos déficits como la falta de un sistema de evaluación robusto o cierta opacidad en el proceso de nombramientos, los que ciertamente se vinculan a una estructura de gobierno judicial inadecuada. Por lo demás, ha sido la misma Corte Suprema la que, en dos procesos constitucionales consecutivos, ha solicitado dejar las tareas de gobierno judicial.

Un modelo desconcentrado dificulta la captura de estas funciones, pues posee diversos canales para su integración. Igualmente, al desconcentrar el poder, disminuye el interés para que grupos políticos o gremiales lo coopten. Del mismo modo, el modelo propuesto permitiría el desarrollo de capacidades institucionales que requieren miradas y metodologías específicas para tratar tareas tan distintas como el nombramiento judicial o la gestión de recursos financieros.

Existen múltiples estructuras para abordar el gobierno judicial más allá de los tradicionales consejos, la dependencia de un alto tribunal o la simple designación del ejecutivo (Castillo-Ortiz, 2023). Ellos han mostrado distintos desempeños. A modo de ilustración, la evidencia empírica indica que los consejos de la magistratura con gobierno judicial concentrado no necesariamente contribuyen a mayor independencia y son recurrentemente objeto de captura y conflicto político (Garoupa y Ginsburg, 2015). Por estos motivos, parte de la literatura recomienda desconcentrar estas labores (Kosar 2018). Sin ser exactamente el modelo propuesto, es el camino que han tomado, por ejemplo, Dinamarca y Escocia, que han separado algunas tareas en distintos órganos.

La propuesta de gobierno judicial propuesta por la Comisión de Expertos es un buen proyecto que requiere algunas definiciones puntuales y matices. Es necesario afinar elementos como las facultades del sistema de coordinación, la autonomía de cada uno de estos órganos, y su distinto nivel de organización burocrática (el que no necesariamente debe ser equivalente para todos ellos). También se precisa repensar algunos asuntos que podrían ser delegados al legislador. Existe un debate pendiente al respecto. Sin embargo, nada indica que debamos desechar la propuesta de plano, sino más bien colaborar en su perfilamiento para que aparezca según su mejor luz.

Publicado en El Mercurio, 08 de agosto de 2023.

 

¹ Nicolás Frías O. Abogado PUC, LLM UCLA. Profesor de Derecho Procesal UC. Director del Departamento de Derecho Procesal UC y Subdirector del Programa Reformas a la Justicia UC.

² Cristián Villalonga T. Abogado PUC, LLM y PhD por la Universidad de California, Berkeley. Secretario Académico de la Facultad de Derecho UC y profesor asistente de la misma casa de estudios.