Por Manuel Rodríguez Vega*

 

Cada día es más frecuente observar la tardanza en la tramitación de los procedimientos ejecutivos de cobro de obligaciones tributarias seguidos ante el Servicio de Tesorería, situación ante la cual los deudores han reaccionado aduciendo, ya sea de manera alternativa o conjunta, la prescripción de la acción de cobro, la infracción del derecho a ser juzgado en un plazo razonable y el decaimiento del procedimiento administrativo. Conociendo de tales alegaciones por la vía casacional, la Corte Suprema –en adelante, la Corte- ha emitido diversos pronunciamientos, en los que examina el procedimiento apropiado y el órgano jurisdiccional competente para conocerlos y resolverlos, así como el mérito de dichas acciones y defensas, decisiones que develan un derrotero vacilante, con avances y retrocesos, no libre de contradicciones y paradojas, que serán el objeto de esta exposición, en la que se repasará en breves líneas el procedimiento de cobro de obligaciones tributarias seguido ante el Servicio de Tesorería y, luego, en sendas secciones, se mostrará la evolución de la jurisprudencia de la Corte de los últimos años al dirimir las acciones o excepciones dirigidas a frenar la ejecución basadas en la prescripción de la acción de cobro, la infracción del derecho a ser juzgado en un plazo razonable y el decaimiento del procedimiento administrativo. [1]

I. Procedimiento de Ejecución

El procedimiento ejecutivo de cobro de las obligaciones tributarias de dinero está regulado en el Título V del Libro III del Código Tributario –en adelante, CT-, [2] conforme al cual, una vez dictada la sentencia que rechaza el reclamo del contribuyente en el procedimiento declarativo, se persigue por el Servicio de Tesorería el pago de la deuda asentada, la que se incluye en una nómina que le sirve como título ejecutivo (artículo 169 CT). En este procedimiento incoado ante el mismo Servicio, se emite y notifica un requerimiento de pago y embargo al deudor, frente al cual éste puede oponer alguna de las tres excepciones que trata el artículo 177 CT, entre las que se halla la de prescripción, sin embargo, ésta dice relación con la extinción de la obligación tributaria por la consumación del plazo ya verificado al momento de la notificación del requerimiento -que de no ser aceptada por Tesorería será dirimida por el Juzgado de Letras competente-, a diferencia de las excepciones o defensas que aquí se analizarán amparadas en el tiempo corrido con posterioridad a esa actuación. En ese contexto, para obtener un pronunciamiento sobre éstas, los deudores, una vez concluido el período desde el requerimiento de pago que estiman les permitiría sustentarlas, las aducen durante el desarrollo del mismo juicio ejecutivo o impetrando una acción de prescripción en procedimiento ordinario ante el Juzgado de Letras, pronunciamientos posteriormente conocidos y revisados por la Corte a través del recurso de casación.

II. Prescripción

En Rol N° 28371-16 de 20 de septiembre de 2016, se decide que la circunstancia que haya intervenido requerimiento de pago por parte de Tesorería implica que “la prescripción se interrumpe de manera definitiva”, lo “que impide que nazca un nuevo plazo de extinción de las acciones de cobro puesto que el Fisco ya optó por perseguir derechamente el pago de la deuda”, postulado que cierra las puertas a la discusión sobre el transcurso del término de la prescripción iniciado ya el procedimiento ejecutivo de cobro. Se disipa en el mismo fallo que de lo anterior no importa que este juicio pueda prolongarse indefinidamente, ni en su tramitación ante el Tesorero actuando como juez sustanciador, ni ante el Juez de Letras competente, pues en ambas instancias resulta procedente el instituto del abandono del procedimiento. [3] 

Sin embargo, en Rol N° 6362-12 de 26 de marzo de 2013, Rol N° 36127-17 de 3 de julio de 2018 y Rol N° 4260-19 de 12 de diciembre de 2019, la Corte asevera que luego del requerimiento de pago comienza a correr un nuevo plazo de prescripción, el que debe conservar la naturaleza y caracteres del precedente, teniendo en consecuencia su misma duración, esto es, la señalada en el artículo 200 CT. En este último veredicto se expresa que “el silencio normativo que se deriva de que el artículo 201 del Código Tributario no haya expresado que empieza a correr un nuevo plazo una vez producida la interrupción de la prescripción en virtud de un requerimiento judicial, ni haya señalado la extensión de ese nuevo plazo, de ninguna manera autoriza para sustentar la hipótesis de que, en lo sucesivo, no pueda iniciarse una nueva prescripción, pues ello equivaldría a consagrar en la situación descrita la imprescriptibilidad perpetua o permanente de la acción de cobro tributario. Es menester recordar a tal respecto que la prescripción extintiva, como institución vinculada al interés colectivo implícito en la mantención de la estabilidad y certeza en las relaciones jurídicas y de la paz social, tiene aplicación general dentro del ordenamiento. Bajo tal premisa, la imprescriptibilidad reviste carácter excepcional y debe fundarse en el texto expreso de la ley o surgir de la naturaleza de la materia a que se refiere la acción correspondiente.
Asentado como principio que a la interrupción de la prescripción por el requerimiento judicial puede seguir una nueva prescripción, procede dilucidar en qué circunstancias y condiciones ello habrá de ocurrir.
En lo que interesa, en aquellos casos donde la interrupción ha producido el efecto que le es propio, a saber, detener el decurso de la prescripción, como ocurre en las situaciones en que sólo existe requerimiento judicial al que no sigue actividad alguna del órgano fiscal tendiente a continuar la ejecución -como se observa en la especie-, la prescripción se inicia de nuevo desde la data del requerimiento. La nueva prescripción a iniciarse a partir del tiempo indicado necesariamente debe conservar la naturaleza y caracteres de la precedente, teniendo en consecuencia su misma duración, por lo que el plazo durante el cual habrá de extenderse no puede ser otro que el señalado en el artículo 201 del Código Tributario, en su remisión al artículo 200 del mismo Código.”

En el marco de esta última tendencia, corresponde dilucidar a continuación el órgano jurisdiccional que debe conocer de la prescripción y el procedimiento para ello.

Al respecto, en una parte importante de los expedientes revisados se constata que el deudor opta por impetrar una acción de prescripción en un juicio ordinario ante el Juez de Letras competente, en varios de ellos sin controvertirse su competencia ni el procedimiento utilizado. Sin embargo, en Rol N° 7779-13 de 30 de septiembre de 2014, Rol N° 30189-14 de 18 de agosto de 2015, Rol N° 25738-14 de 15 de diciembre de 2015 y Rol Nº 94877-16 de 30 de octubre de 2018, se sentencia que debe instarse por la prescripción de la acción de cobro en el mismo procedimiento ejecutivo previsto en el Código Tributario cuando éste se encuentre vigente, requiriendo previamente el abandono del procedimiento.
En otra dirección, en Rol N° 25729-14 de 4 de septiembre de 2015, Rol N° 25729-14 de 4 de noviembre de 2015 y Rol N° 25738-14 de 15 de diciembre de 2015, se determina que el órgano jurisdiccional competente ante el cual se debe ejercer la acción de prescripción no es ni Tesorería ni el Juzgado de Letras, sino el Tribunal Tributario y Aduanero respectivo, porque en razón de lo establecido en los artículos 123 y 124 CT, la cuestión debatida corresponde a una reclamación de aquellas cuyo conocimiento entrega el numeral primero del artículo 1° de la Ley N° 20.322 a esos tribunales.

III. Infracción del derecho a ser juzgado en un plazo razonable

En lo concerniente al reclamo por vulneración al derecho a ser juzgado en un plazo razonable, por el desmesurado retardo en la tramitación del proceso ejecutivo, en Rol N° 28371-16 de 20 de septiembre de 2016, no prospera esta defensa por haber previsto la ley como remedio procesal para tal demora la institución del abandono del procedimiento, debiendo valerse el agraviado de las herramientas que el ordenamiento procesal le suministra para solucionar dicha afectación. [4]

En cambio, luego en Rol N° 36127-17 de 3 julio de 2018, la Corte afirma “Que la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 8° N° 1° asegura a toda persona el derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter. Por su parte, el inciso 2° del artículo 5° de la Constitución Política de la República establece como deber de todo órgano del Estado respetar y promover los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana garantizados por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.
Si bien la determinación del límite temporal máximo para considerar que el proceso se ha ventilado dentro de un plazo razonable es un asunto de difícil resolución ante el silencio del legislador, tal cuestión puede zanjarse atendiendo a la normativa nacional. De esta manera, y a falta de texto legal en contrario, puede colegirse que el interés fiscal en la recaudación de impuestos no puede justificar que el procedimiento para realizar ese interés prolongue el estado de indefinición de la recaudación fiscal y de la situación patrimonial del ejecutado por un período superior al plazo de prescripción que contempla nuestro Código Civil, plazo que en la especie se encuentra cumplido holgadamente.
Así, un procedimiento que se extiende más allá del plazo referido deviene en una violación de las garantías judiciales del ejecutado que reconoce la referida Convención, al someterlo a una carga que perpetúa la indefinición de su situación tributaria y patrimonial.”  [5]

Sobre la extensión temporal tolerable del procedimiento, como se entendió en el veredicto recién citado y también en Rol N° 4260-19 de 12 de diciembre de 2019, aquélla no puede ser por “un período superior al plazo de prescripción que contempla nuestro Código Civil”. [6]

IV. Decaimiento

Únicamente en esta materia se aprecia consistencia en los pronunciamientos de la Corte, al menos una vez que su conocimiento se radica en su Segunda Sala.

Al respecto, y con un enfoque procedimental, en Rol N° 7101-14 de 5 de agosto de 2014, se rechaza el decaimiento alegado, por cuanto “el ordenamiento legal contempla las herramientas procesales e institutos sustantivos que, de haberse ejercido adecuadamente, habrían permitido al demandado poner término al procedimiento de ejecución y obtener la extinción de la deuda, actualizando de paso los fines y valores ínsitos en los principios administrativos y garantías constitucionales a que se alude”; en Rol N° 24991-14 12 de mayo de 2015, el rechazo se funda en que la institución en comento “no fue fundamento de la excepción de prescripción opuesta ante la Tesorería, ni del debate desarrollado en las instancias, sino sólo planteado en el libelo de casación”; y, en Rol N° 16619-2016 de 29 de diciembre de 2016 se resuelve que la decisión sobre el decaimiento debe realizarse en una sentencia definitiva o en otra de aquellas que hacen procedente el recurso de casación en el fondo, naturaleza de la que se carece si la solicitud de declaración de decaimiento del procedimiento administrativo se plantea como un incidente en el remate de los bienes embargados del deudor.

Sobre el fondo, en Rol N° 28371-2016 de 20 de septiembre de 2016, se ha señalado que, dado que la fase ejecutiva seguida ante el Tesorero Comunal tiene un carácter jurisdiccional y no administrativo, no resulta aplicable la institución del decaimiento ni ninguno de los principios que rigen el procedimiento administrativo. De ese modo, la función jurisdiccional que ejerce el Tesorero comunal no se gobierna por la Ley N° 19.880, ni siquiera de manera supletoria. Igual declaración en Rol N° 4759-09 de 7 de diciembre de 2011, Rol N° 22624-14 de 3 de noviembre de 2015, Rol N° 27825-16 de 5 de septiembre de 2016, Rol N° 27825-16 de 5 de septiembre de 2016, Rol N° 28371-16 de 20 de septiembre de 2016 y Rol N° 16619-16 de 29 de diciembre de 2016. [7]

 

* Profesor Asistente Adjunto, Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago, Chile. Doctor en Derecho, Universidad de Chile. Magíster en Derecho, Universidad de Talca. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

[1] Sobre esta discusión, pero en relación al procedimiento general de reclamaciones que precede al de ejecución que nos ocupa ahora, v. Rodríguez Vega, Manuel. “Jurisprudencia relevante de la Corte  Suprema en materia tributaria del año 2016”, en Revista de Derecho Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, vol. 50, N° 1, 2018, pp. 223-228.

[2] En Rol N° 30189-14 de 18 de agosto de 2015, Rol N° 25738-14 de 15 de diciembre de 2015 y Rol N° 23307-18 de 3 de abril de 2019, se sintetiza la regulación de este procedimiento de ejecución. En Rol N° 24101-15 de 7 de julio de 2016, se ha fallado que corresponde a Tesorería probar las circunstancias que constituyen la causal legal de interrupción, suspensión o ampliación del plazo de prescripción alegada por su parte.

Cabe mencionar que este procedimiento, en virtud de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Ley N° 1263 de 1975, sobre Administración Financiera del Estado, también se dispone para el cobro de “patentes, multas y créditos del Sector Público”, como por ejemplo, el cobro del “saldo del precio de una compraventa, celebrada entre el demandante y la Corporación de Reforma Agraria, CORA” conocido en Rol N° 4260-19 de 12 de diciembre de 2019, materias en las que, por tanto, igualmente podrían presentarse las discusiones aquí examinadas. Una controversia diversa, conviene también puntualizar, la constituye discernir el término de prescripción de la acción para perseguir el pago de dichas obligaciones no tributarias, al no prever dicho Decreto Ley N° 1263 un plazo especial -lo que no atinge a la demora en la sustanciación del procedimiento ejecutivo que aquí se aborda-, como se discutió en Rol Nº 14547-13 de 1 de septiembre de 2014, causa en la que el ejecutado postula la aplicación del plazo de prescripción de las faltas penales de seis meses en el cobro de multas impuestas por la Dirección del Trabajo, lo que fue desaprobado por la Corte, al razonar “Que por tratarse en el presente caso del ejercicio de una acción que emana de un título ejecutivo contemplado en la ley tributaria y no en el Código del Trabajo, deben aplicarse en lo que hace al instituto de la prescripción las normas de derecho común contempladas en el Código Civil, especialmente lo previsto en su artículo 2515, conforme al cual la acción ejecutiva prescribe en tres años, siendo un hecho de la causa -no atacado por el recurso- que dicho término no ha transcurrido”.

[3] Lo que se explica de igual forma en Rol N° 1730-13 de 16 de mayo de 2013, Rol N° 8944-14 de 16 de junio de 2014, Rol N° 24991-14 de 12 de mayo de 2015, Rol Nº 24892-14 de 18 de mayo de 2015, Rol N° 30189-14 de 18 de agosto de 2015, Rol N° 1454-15 de 1 de septiembre de 2015, Rol N° 25738-14 de 15 de diciembre de 2015, Rol N° 27825-16 de 5 de septiembre de 2016 y Rol N° 16619-16 de 29 de diciembre de 2016. En lo tocante a la interrupción definitiva del cómputo de prescripción, igualmente, Rol N° 4759-09 de 7 de diciembre de 2011, Rol Nº 22624-14 de 3 de noviembre de 2015 y Rol Nº 94877-16 de 30 octubre 2018, esta última en la que se dispone que “cuando se produce la interrupción de la prescripción producto de un requerimiento judicial en el procedimiento previsto en los artículos 168 y siguientes del Código Tributario, no se inicia un nuevo período extintivo, pues la ley no contempla tal circunstancia y, únicamente, ha de entenderse inexistente tal interrupción cuando se declara el abandono del procedimiento”.

[4] En Rol N° 25729-14 de 4 de noviembre de 2015 se sostiene que esta alegación debe plantearse en la misma demanda de acción de prescripción y no puede proponerse con posterioridad al formularse el recurso de casación en el fondo.

[5] No está de más notar que las disquisiciones generales y de fondo que sobre este asunto ha expresado la Corte en relación a procedimientos declarativos de reclamación tributaria, por esas mismas características, pueden ser reconducidas, mutatis mutandis a la etapa ejecutiva que aquí se analiza –intercambiabilidad que se observa al comparar los textos de unos y otros fallos-. Acogiendo este reclamo, puede verse Rol N° 5165-13 de 14 de abril de 2014, Rol N° 15929-16 de 10 de enero de 2017, Rol N° 15436-17 de 22 de octubre de 2018 y Rol N° 2246-18 de 6 de febrero de 2020 y, al contrario, desdeñándolo Rol N° 16649-14 de 9 de junio de 2015, Rol N° 21647-2014 de 10 de junio de 2015, Rol N° 28218-14 de 9 de septiembre de 2015, Rol N° 16644-14 de 10 de septiembre de 2015, Rol N° 11852-15 de 6 de diciembre de 2016, Rol N° 37597-15 de 16 de enero de 2017, Rol N° 283-17 de 19 de junio de 2018, Rol N° 95128-16 de 28 de junio de 2018, Rol 95130-16 de 7 de agosto de 2018, Rol N° 13-2017 de 12 de noviembre de 2018 y Rol N° 99964-16 de 19 de diciembre de 2018.

[6] Sobre el mismo asunto, pero en relación a procedimientos declarativos de reclamación, se explica en Rol N° 5165-13 de 14 de abril de 2014, que el plazo máximo de duración del procedimiento corresponde a 6 años, por aplicación del artículo 200 CT, lo que implícitamente igualmente asume el Rol N° 2246-18 de 6 de febrero de 2020 al aludir al mismo precepto, mientras que el Rol N° 16649-14 de 9 de junio de 2015 descarta que puede catalogarse como tal un plazo de 3 años. En Rol N° 15436-17 de 22 de octubre de 2018 y Rol N° 12501-19 de 6 junio 2019 se expresa que es de 10 años, correspondiente a la prescripción extraordinaria en materia civil. Y, en Rol N° 99964-16 de 19 de diciembre de 2018, la Corte se niega fijar un plazo único y general, excedido el cual deba necesariamente concluirse que hay una vulneración de la garantía en cuestión, lo que debe resolverse indagando las particularidades de cada caso en concreto conforme a los criterios fijados por la jurisprudencia de Tribunales Internacionales.

[7] Si bien referido a un procedimiento declarativo de reclamación, de manera general se expresa en Rol N° 95130-16 de 7 de agosto de 2018, que “El largo tiempo de sustanciación, esto es, el decaimiento, no es un instituto del ámbito judicial, sino que es propio del derecho administrativo”. Los fallos arriba comentados, dictados por la Segunda Sala de la Corte Suprema, importan un cambio de criterio en esta materia al sostenido antes por la Tercera Sala del mismo Tribunal, la que resolvió la vigencia del decaimiento en el procedimiento de cobro ejecutivo seguido ante el Servicio de Tesorería. Así en los fallos Rol N° 1205-10 de 25 de mayo de 2010, Rol N° 8420-09 de 26 de agosto de 2011, Rol N° 1308-10 de 2 de abril de 2012, Rol N° 4950-10 de 17 de abril de 2012 y Rol N° 2577-12 de 11 de mayo de 2012.