La judicatura en la propuesta de nueva Constitución

Señor Director, 

Los abajo firmantes, profesores y profesoras del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, queremos manifestar nuestra preocupación respecto de ciertos contenidos vinculados a la judicatura de la propuesta de nueva Constitución, por cuanto afectan negativamente y en distintas dimensiones la independencia de los tribunales y la garantía del debido proceso de todas las personas.

En primer término, no encontramos justificación alguna a la desaparición del Poder Judicial como tal y su sustitución por el denominado Sistema Nacional de Justicia. En la dogmática y práctica constitucional comparada de más de tres siglos —y en Chile desde su independencia—, se le ha considerado como parte esencial de la tríada de poderes independientes que configuran la estructura básica de un Estado de Derecho, ejerciendo funciones complementarias y de control recíproco a un mismo nivel jerárquico. Su reducción a una cuestión funcional constituye una degradación jurídica que no responde a ningún sustento empírico, jurídico ni político.

En segundo lugar, nos parece que las amplias atribuciones del Consejo de la Justicia —elige desde los integrantes de la Corte Suprema hasta el último juez vecinal y a todos los integrantes de la justicia electoral—, así como su composición, amenazan la independencia de los tribunales y por consiguiente la garantía de imparcialidad de las decisiones judiciales. Hay evidencia contundente a nivel comparado de que estos órganos han resultado cooptados políticamente, desnaturalizando la función jurisdiccional. Además, al introducir las lógicas electorales al interior del Poder Judicial —que implicarán promesas de campaña, afiliaciones corporativas y subyacentes posiciones políticas—, se hará frecuente que los justiciables se pregunten por la facción o lista que apoyó a un determinado juez para anticipar posibles sesgos resolutivos, afectando la legitimidad de la función judicial.

En tercer lugar, la regulación prevista respecto del pluralismo jurídico deja flancos abiertos, ante la ausencia de contornos claros y el real alcance de la justicia indígena. La propuesta no sigue las recomendaciones de limitar materias, personas o territorios sujetos a la jurisdicción indígena, tampoco regula su voluntariedad, temas que fueron planteados por el informe de la Comisión de Venecia para hacer viable y compatible el pluralismo jurídico con el Estado de Derecho.

Como cuarto punto, nos parece que afecta negativamente a la tutela de los derechos fundamentales de las personas la eliminación del recurso de protección y su reemplazo por una acción judicial que, dentro de otros yerros, entrega facultades al juez de primera instancia para no dar lugar a su tramitación —cuyo procedimiento es más extenso que el actual— si estima que existe otra vía judicial disponible y no se sigue un daño inminente o irreparable.

Si bien hay aspectos positivos, como el principio de justicia abierta, la autonomía financiera o el rol de los sistemas autocompositivos de resolución de conflictos, nos parece un texto que configura una amenaza real a principios básicos del funcionamiento de una justicia independiente e imparcial, y que afectará además la igualdad ante la ley, la seguridad jurídica y con ello la vigencia del Estado de Derecho y la tutela eficaz de las garantías básicas del debido proceso.

Firman esta carta 29 profesores del Departamento de Derecho Procesal UC:

1. Nicolás Frías
2. María Elena Santibáñez
3. José Pedro Silva
4. Nicolás Luco
5. Pedro Hernán Águila
6. José Miguel Barahona
7. Felipe Bertin
8. Francisco Blavi
9. Cristóbal Bonacic
10. Rodrigo Bordachar
11. Juan Agustín Castellón
12. Javiera Gutiérrez
13. José Domingo Ilharreborde
14. Macarena Letelier
15. Raimundo Moreno
16. Ignacio Naudon
17. Gerardo Ovalle
18. Macarena Oyarzún
19. Diego Ramos
20. Pedro Rencoret
21. Ignacio Ried
22. Manuel Rodríguez
23. Paulo Román
24. Cristián Saieh
25. Mariana Valenzuela
26. Jorge Vial
27. Gonzalo Vial
28. José Pedro Villablanca
29. Simón Zañartu

Publicado en: El Mercurio, Cartas al director, miércoles 27 de julio

Dos reglas "invisibles" con impactos profundos

Por Nicolás Frías O.¹ y Sebastián Soto V.²

A veces la discusión constitucional desatiende el impacto de sencillas reglas que pueden generar cambios profundos. Es lo que ha pasado con dos normas constitucionales que, si son aprobadas por la Convención, modificarán sustancialmente la cultura institucional del Congreso Nacional y del Poder Judicial. 

Respecto del Congreso, el cambio es el retorno al dominio mínimo legal. La Constitución vigente, al menos en teoría, establece un listado relativamente taxativo de materias de ley fuera de las cuales opera la potestad reglamentaria autónoma en manos del Presidente. En la realidad, las cosas son algo distintas y las materias de ley tienen un solo límite real: que el proyecto que se discute sea una norma general y no una norma particular. 

Esto, que puede parecer muy técnico, tiene un efecto práctico relevante. Con la Constitución vigente ya casi no existen las leyes "particulares" o "con nombre y apellido". Antes la gran mayoría de las leyes eran disposiciones particulares que generaban un vínculo clientelar entre el parlamentario y su electorado. De hecho, bajo el imperio de la Constitución del 25, solo el 8,5% de las leyes fueron normas generales (Tagle, 1977). Las demás fueron leyes "clientelares", que nacieron de la presión que los electores hacían sobre sus parlamentarios para que estos aprobaran por ley permisos, asignaciones, asensos, endeudamientos municipales, etcétera. Esta mala práctica llegó a su fin con el dominio máximo legal y con la norma que exige que toda ley sea una norma general que estatuya las bases de un ordenamiento jurídico. 

Hoy, fruto de esta regla, la cultura parlamentaria es distinta y las relaciones clientelares son más tenues. Los congresistas siguen siendo mediadores, pero ahora no son ellos los que toman directamente la decisión administrativa por medio de leyes particulares, sino que deben persuadir a la administración integrada por una burocracia que ponderará no solo los intereses del distrito. ¿Estamos conscientes del cambio en la cultura parlamentaria que implica modificar esta regla? ¿Saben los convencionales que la nueva disposición resucitará las leyes "con nombre y apellido"?

Una segunda regla igualmente importante, pero ahora con impacto en la cultura judicial, también ha sido escasamente discutida. El ya aprobado Consejo Judicial eligirá a los jueces y a los funcionarios judiciales que lo integran a través de la elección de sus pares. Esto introduce una lógica hasta hoy completamente ajena: períodos de elecciones judiciales. Grupos de jueces que se organizarán corporativamente en torno a identidades u objetivos específicos, buscarán y promoverán distintas candidaturas dentro de sus pares, realizarán -como en todo período electoral- "promesas de campaña", ganando y perdiendo elecciones. En definitiva, compitiendo por el poder. 

La evidencia da cuenta de cómo dichos grupos o facciones de jueces, más temprano que tarde, comienzan a crear o fortalecer lazos con partidos políticos tradicionales o derechamente a ser absorbidos por estos (Brinks; García y Marcusi-Ungaro; Nieto). Sin ir más lejos, lo que está ocurriendo hoy en Argentina es un claro ejemplo de ello. Así no solo se genera un espacio propicio para el despliegue del clientelismo y el tráfico de favores. Tan dañino como esto es que el mecanismo afecta la apariencia de imparcialidad de los jueces. En una labor que clama por fortalecer su legitimidad, se harán comunes preguntas tales como ¿a qué lista apoyó este juez? ¿Cuál es su facción? No debe olvidarse que la mayoría de los países en los que son incorporados los consejos luego empeoran su desempeño en el Índice de Estado de Derecho e igualmente decae la percepción de los mismos operadores judiciales sobre la independencia judicial (CEJA). En nada contribuye a evitar esa tendencia la electorización judicial. 

¿Ha medido la Convención cuánto afectará esta regla a la cultura judicial? ¿No será un daño al Poder Judicial y a los ciudadanos promover la creación de agrupaciones de jueces según afinidades políticas?

Estos riesgos pueden acotarse. La Convención podría incluso restablecer el dominio mínimo legal, pero requiere complementarlo con una norma que exija que toda ley debe ser general. E igualmente, debiera establecer que sea la Corte Suprema la que escoja a los jueces y profesionales judiciales que integrarán el Cosejo Judicial. Las respectivas culturas institucionales forjadas por tanto tiempo lo exigen. 

 

Publicado en El Mercurio, 27 de abril 2022

¹ Abogado PUC, LLM UCLA. Profesor de Derecho Procesal UC, Director del Departamento de Derecho Procesal UC y Subdirector del Programa Reformas a la Justicia UC.

² Abogado PUC, LLM U.Columbia, PhD en Derecho U.Chile. Profesor de Derecho Constitucional UC, Director del Departamento de Derecho Público UC. 

Pluralismo jurídico

Señor Director: 

La comisión de Sistemas de Justicia de la Convención ha aprobado esta semana sus primeros artículos que reemplazarían al actual Capítulo VI de la Constitución, sobre el Poder Judicial. Más allá de diversas deficiencias de carácter general, quisiéramos advertir lo que nos parece son dos graves errores contenidos en la norma sobre "pluralismo jurídico" (artículo 2).

El primer error consiste en que establece una coexistencia "en plano de igualdad" entre el "Sistema Nacional de Justicia" con los "Sistemas Jurídicos Indígenas", estableciendo una dualidad jurisdiccional en que ninguno podría ejercer control del otro. Con aquellas jurisdicciones paralelas, el Estado no va a poder garantizar la debida igualdad ante la ley. Asimismo, aquel diseño impediría superar los conflictos de competencia entre ambos sistemas que deben ser resueltos y la necesidad de la doble instancia que permita revisar las decisiones. En Colombia, Ecuador y Bolivia, por ejemplo, los sistemas de justicia indígena están sujetos a la justicia constitucional y existe abundante literatura histórica que ha evidenciado ampliamenete cómo los miembros de los pueblos originarios han concurrido a los tribunales ordinarios para enmendar lo resuelto en la jurisdicción indígena. ¿Por qué privarles ese derecho?

El segundo problema consiste en la aplicación del concepto de "interpretación intercultural de los derechos humanos". ¿Significa lo anterior que los fallos o resoluciones de un sistema indígena que vulnere garantías mínimas del debido proceso o estándares universales de derechos fundamentales no podrán ser luego controlados por instancia alguna?

Una solución posible sería establecer, previo análisis en particular de los sistemas jurídicos indígenas que se implementarían, una jurisdicción con competencia limitada y específica, dentro del Poder Judicial y que tenga como bordes irrenunciables las garantías mínimas y comunes de los derechos humanos. 

Nicolás Frías O.

Cristián Villalonga T.

Profesores Derecho UC

Publicado en: El Mercurio, miércoles 9 de febrero de 2022. Cartas al Director. 

Independencia judicial

Señor Director: 

Los firmantes, todos profesores y profesoras del Departamento de Derecho Procesal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, queremos manifestar nuestra inquietud por ciertas iniciativas que se han dado en la Convención Constitucional en lo relacionado con la independencia del Poder Judicial, las cuales, de concretarse, redundarían en un grave socavamiento del Estado de Derecho. 

En primer término, se aprobó en general por la comisión de Sistemas de Justicia una iniciativa de norma que establece un límite temporal a la función pública de los jueces. La norma de inamovilidad de los jueces y de mantenimiento en sus funciones mientras dure su buen comportamiento nos ha acompañado desde la Constitución de 1833 y ha sido recomendada por todos los organismos internacionales, según lo recordara la Corte Suprema en su acertada declaración de esta semana. El objeto no es otro que asegurar un pilar fundamental del Estado de Derecho: que la jurisdicción sea ejercida libre de presiones temporales y de toda índole, asegurando a todo justiciable el acceso a un juzgador independiente e imparcial. La temporalidad atenta contra esos preciados valores y atributos, en tanto posibilitaría actuaciones obsecuentes de los jueces con quienes, tanto desde el sector público como del privado, sugieran o garanticen su ulterior inserción laboral al concluir su período. 

En segundo lugar, llama la atención la iniciativa de norma presentada por un grupo de convencionales, que crea una “Comisión de Evaluación” de todos los actuales ministros de las Cortes de Apelaciones del país y de la Corte Suprema. Creemos que dicha iniciativa, de aprobarse, constituiría una grave e inaceptable presión a los mencionados tribunales, junto con extralimitar el marco jurídico que rige a la Convención. 

Creemos que las iniciativas expuestas ponen en riesgo la oportunidad única en que nos encontramos de materializar los grandes y legítimos anhelos de contar con una nueva Constitución, que recoja valores fundamentales de consenso nacional y genere la unidad y cohesión social que todo el país espera.

José Pedro Silva
Nicolás Frías
María Elena Santibáñez
Paula Vial R.
Felipe Bertin
Paulo Román
Paulina González
Manuel Rodríguez
Macarena Oyarzún,
Francisco Javier Leturia
Ignacio Naudon
Rodrigo Bordachar
María Teresa Bravo
Raimundo Moreno
José Domingo Ilharreborde
Pablo Correa
Pedro Rencoret
Gonzalo Vial
Diego Ramos
Álvaro Jofré
Simón Zañartu

Publicado en: El Mercurio, Cartas al Director, viernes 28 de enero 2022.

¿Quién custodia a los guardianes del estado de derecho? Los riesgos del Consejo de la Judicatura

Por Nicolás Frías O.¹ y Cristián Villalonga T.²

Durante estos días, la comisión sobre Sistemas de Justicia de la Convención Constitucional discute la reformulación del gobierno judicial. Al respecto, pareciera existir cierto acuerdo sobre la necesidad de establecer un Consejo de la Judicatura, pues distintos grupos de convencionales han presentado a la opinión pública proyectos en tal sentido. La apuesta es riesgosa, pues puede conducir a la politización de la actividad jurisdiccional en las décadas venideras. Por ello, es particularmente necesario cuidar el diseño de este nuevo órgano.

Los proyectos conocidos hasta la fecha pretenden fortalecer la independencia de los tribunales poniendo su énfasis por la vía de una composición paritaria y plurinacional, o por la vía de una participación decisiva de jueces elegidos por sus pares. Sin embargo, la opción por este tipo de órganos es problemática. La mayor parte de la experiencia comparada, particularmente en nuestra región, ha demostrado que los consejos de la magistratura estructurados de esta forma en vez de corregir las deficiencias del sistema actual las han profundizado, habitualmente poniendo en peligro la posibilidad de acceder a un juez independiente e imparcial.

Para su éxito, un nuevo sistema de gobierno judicial requiere hacerse cargo de tres asuntos centrales. En primer lugar, es necesario sincerar que este debate no se trata solo de la independencia de los tribunales, sino también sobre la forma en que la sociedad evalúa cómo los jueces desarrollan sus labores bajo parámetros de integridad, eficiencia y competencia. El problema que se observa es que los actuales proyectos no consideran suficientemente esta función de calificación del desempeño de los jueces, lo que en la práctica agregará opacidad en la valoración de su trabajo al momento de sus nombramientos y promociones.

En segundo lugar, es imperioso considerar que no se trata de trasladar el problema desde la Corte Suprema hacia una nueva estructura, sino también de dotar a este nuevo órgano de capacidad institucional e instrumentos legales objetivos para la designación y promoción de los jueces que mejoren el actual sistema. Es necesario describir adecuadamente los requisitos de idoneidad profesional de quienes deben componer un eventual consejo. Asimismo, resultaría conveniente que se entregue al legislador el mandato de establecer criterios para la calificación y el nombramiento de los jueces con criterios similares a los del Sistema de Alta Dirección Pública.

En tercer lugar, es necesario considerar que la integración de cualquier órgano de este tipo no debe únicamente buscar la competencia de sus miembros y su carácter representativo, sino también evitar la captura por grupos de interés. En algunos países, los consejos de este tipo han sido capturados por los partidos políticos (Argentina, España) o por facciones de los jueces alienados políticamente (Italia). Tal como están planteados, los proyectos no conjuran del todo estos riesgos y, paradójicamente, abren espacio para prácticas de cuoteo que abiertamente se han reprochado respecto del procedimiento de designación actual del Tribunal Constitucional.

Los riesgos para el país son enormes. Pocas materias pueden ser de mayor relevancia en este momento que la organización del gobierno judicial. Al final, buena parte de la aplicación de los derechos e instituciones que la futura Constitución establezca serán interpretadas y aplicadas por tribunales que operarían bajo los incentivos de esta nueva organización. No podemos equivocarnos al responder la pregunta sobre quién custodia a los guardianes del estado de derecho.

 

Publicada en La Tercera

¹ Abogado PUC, LLM UCLA. Profesor de Derecho Procesal UC, Director del Departamento de Derecho Procesal UC y  Subdirector del Programa Reformas a la Justicia UC.

² Abogado PUC, LLM y PhD UC Berckley. Profesor del Departamento de Fundamentos del Derecho UC y Secretario Académico de Derecho UC.